C’est l’ensemble des règles juridiques qui organisent les ressources et les dépenses financières de l’Etat et des collectivités publiques c’est à dire le denier public. Le droit des finances publiques s’intéresse essentiellement au budget de l’Etat qui constitue un document ou un moyen de prévision des recettes et des dépenses publiques. Il fait l’objet annuellement d’une loi de finances votée par le parlement en application de l’article 50 de la constitution.
Le budget de l’Etat est un acte d’autorisation et un acte de prévision. C’est un acte d’autorisation dans la mesure où le parlement autorise le gouvernement à prélever des recettes et à faire des dépenses. C’est un acte de prévision technique relatif aux recettes et aux dépenses de l’année à venir.
SECTION I – L’ETABLISSEMENT DU BUDGET DE L’ETAT
Le budget de l’Etat est une loi appelée loi de finances ; cette loi comporte des particularités très importantes en ce qui concerne la procédure de son élaboration, ce n’est pas une loi comme les autres, ou du moins une loi élaborée et votée comme les autres.
Il convient de distinguer dans la procédure d’élaboration du budget de l’Etat deux phases principales : la préparation et l’initiative du budget qui sont l’oeuvre du gouvernement, et le vote du budget qui est le fait du parlement.
I – La préparation du budget
C’est exclusivement au gouvernement qu’appartiennent la préparation et l’initiative du budget ; ceci est une dérogation essentielle à la règle selon laquelle l’initiative des lois appartient au parlement et au gouvernement. La raison de ce monopole de l’initiative du budget c’est que le gouvernement est le seul capable de savoir quels sont les besoins des diverses administrations, et d’établir un projet qui tient compte à la fois des recettes probables et des
dépenses à envisager.
C’est le Premier ministre et le gouvernement qui font les grands choix politiques relatifs au budget annuel.
Le ministre des finances a un rôle fondamental dans la préparation du budget, il est le seul ministre encaisseur, il centralise les demandes de crédit des autres ministres. Il est également responsable de l’équilibre entre recettes et dépenses lors de la préparation du budget, puisqu’il est le seul à connaître les recettes et dépenses de ses collègues.
II – Le vote du budget
Comme pour la loi ordinaire la discussion en séance est précédée d’un examen en commissions, cet examen est indispensable étant donné la complexité du budget. La commission des finances établit un rapport, les autres commissions donnent leurs avis. Le texte qui est soumis à la discussion devant le parlement est le texte du gouvernement puisque les commissions ne peuvent que proposer des amendements. L’article 51 de la constitution dispose que « les propositions et amendements formulés par les membres du parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. »
III – L’entrée en vigueur du budget
La loi de finances entre en vigueur le premier janvier de chaque année. Elle ne prévoit que les grandes masses budgétaires. Sa mise en oeuvre est liée à la publication des décrets sur les crédits de répartition…
SECTION II – LES GRANDS PRINCIPES DU DROIT BUDGETAIRE.
Le droit budgétaire est régi par un certain nombre de règles et de principes :
I – Le principe de l’unité budgétaire
L’ensemble des dépenses et des recettes autorisées doit être présenté au parlement dans un seul document : la prévision et l’autorisation des recettes et des dépenses doivent résulter d’une seule loi.
La justification de ce principe est que l’unité du budget permet seule de faire apercevoir dans son ensemble la balance des recettes et des dépenses ; c’est donc une règle d’ordre et de clarté.
II – Le principe de l’universalité budgétaire
Le principe d’universalité budgétaire consiste en ce que, dans l’établissement du budget, il ne peut être fait de compensation entre une dépense et une recette. Dans le budget la dépense et la recette corrélatives (par exemple le produit d’un impôt et les frais exposés pour sa perception) doivent apparaître distinctement, la dépense dans l’un des chapitres de dépenses, la recette dans l’un des chapitres de recettes.
A travers ce principe on veut que le parlement ait une connaissance aussi précise et aussi complète que possible du détail du budget, et pour cela il est utile que l’autorité budgétaire sache quels ont été les frais, c’est le seul moyen de lui donner la possibilité d’exercer son contrôle en toute connaissance de cause.
III – Le principe de l’annualité budgétaire
Le principe de l’annualité budgétaire signifie que le budget est voté pour un an. Cette formule implique deux choses :
1. elle implique que l’autorisation budgétaire vaut pour la durée de l’année, elle ne peut être limitée à une durée inférieure.
2. la formule implique également que l’autorisation budgétaire ne peut pas dépasser cette durée annuelle.
SECTION III – LE CONTENU DU BUDGET ET SON EXECUTION
Le budget de l’Etat se subdivise en recettes publiques et en dépenses publiques.
I – Les recettes publiques
On distingue trois sources de recettes possibles pour les collectivités publiques : l’impôt, les produits du domaine et l’emprunt.
A – L’impôt
L’impôt est la source de recettes la plus importante, on peut la définir ainsi : « l’impôt est un prélèvement en argent opéré par la contrainte sur les ressources des particuliers à raison de leurs facultés contributives et en vue de subvenir aux besoins de l’Etat. » On distingue deux catégories d’impôts : les impôts directs et les impôts indirects.
L’impôt direct est celui qui est établi en raison de la richesse ou des revenus du contribuable ; il correspond à un état, à une situation du contribuable ; exemple: impôt sur la propriété foncière, sur les bénéfices commerciaux…
L’impôt indirect est celui qui est perçu à l’occasion d’un acte accompli par le contribuable :
Exemple : les droits perçus à l’occasion de l’achat d’un bien.
Il résulte de cette définition que l’impôt direct est établi en tenant compte de l’importance de la richesse ou des revenus de celui qui le paie ; au contraire l’impôt indirect est le même, que le contribuable soit riche ou pauvre.
On distingue l’impôt de la taxe : La taxe constitue un prélèvement unilatéral qui rémunère en principe un service précis et déterminé ( droit d’examen par exemple). Elle présente toutefois un aspect forfaitaire dans la mesure où elle est due même si le service n’est pas assuré (taxe d’édilité).
Il y a également ce qu’on appelle La taxe parafiscale. Celle-ci constitue un intermédiaire entre l’impôt et la taxe. Il s’agit d’un prélèvement de caractère obligatoire institué par voie d’autorité et affecté à un but ou à un organisme social, économique ou professionnel ( ex : redevance radio télévision…)
B – Les produits du domaine
C’est la seconde source de revenus pour l’Etat, ce sont les sources tirées par l’Etat de ses biens mobiliers ou immobiliers et le produit des exploitations industrielles et commerciales de l’Etat. Ils constituent une source de revenu importante pour l’Etat, mais moins importantes que l’impôt.
C – L’emprunt
Cette troisième source de revenus a un caractère très particulier ; c’est une ressource dite extraordinaire parce que si l’emprunt procure une recette immédiate l’Etat est obligé ensuite de servir les intérêts de l’emprunt, et de le rembourser. L’emprunt n’est donc pas une ressource définitive ; normalement l’emprunt ne doit servir qu’à alimenter des dépenses extraordinaires de l’Etat, c’est à dire des dépenses qui ne sont pas destinées à se reproduire régulièrement.
Il s’agit d’emprunts à long terme, d’emprunts de trésorerie (à court terme) matérialisés surtout par les bons du trésor, d’emprunts auprès des banques ou des organismes publics.
II – Les dépenses publiques.
Il y a la procédure de dépense publique elle-même et ensuite le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables.
A – La procédure de la dépense publique
La dépense publique est une opération complexe qui se compose de quatre phases :
l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement.
– L’engagement de la dépense est l’acte qui crée la dette de l’Etat, qui rend l’Etat débiteur ; parexemple lorsqu’une collectivité publique conclut un marché avec un fournisseur, la conclusiondu marché la rend débitrice du prix stipulé : c’est cette conclusion qui constitue l’engagement.
– La liquidation est l’acte consistant à fixer le montant de la dette de l’Etat. Elle intervient après l’engagement.
– L’ordonnancement consiste à imputer la dépense, c’est à dire à l’appliquer au crédit budgétaire qui lui est affecté, et surtout à donner au comptable l’ordre de payer la somme liquidée ; en même temps l’ordonnancement constitue pour le créancier de l’Etat le titre de paiement qui lui permettra de percevoir.
– Le paiement consiste dans le versement des fonds par le comptable public au créancier sur présentation du titre de paiement.
Ces différentes phases de l’opération de dépense publique sont distinctes et successives ; elles ne relèvent pas toutes des mêmes autorités : les trois premières sont le fait des administrateurs ou ordonnateurs, la quatrième est le fait des comptables.
B – La séparation des ordonnateurs et des comptables
Les ordonnateurs ou administrateurs sont les autorités qui interviennent dans les trois premières phases de la dépense, en particulier dans l’ordonnancement, en revanche il leur est formellement interdit d’intervenir dans le maniement des deniers c’est à dire dans le paiement.
Les comptables sont au contraire exclusivement chargés du maniement des deniers et du paiement matériel des dettes publiques.
Les ordonnateurs sont pour l’Etat les ministres ; ceux-ci peuvent déléguer ce pouvoir à certains de leurs fonctionnaires : gouverneurs, intendants.
Les comptables sont les trésoriers payeurs généraux, les receveurs des finances, les percepteurs.
SECTION IV – LE CONTRÔLE DE L’EXECUTION DU BUDGET
Le contrôle de l’exécution du budget est nécessaire, car il s’agit de vérifier si les mesures de l’exécution sont conformes aux autorisations budgétaires par exemple s’il n’y a pas de dépassement de crédits, et d’autre part si à l’occasion du maniement des deniers, les comptables ne commettent pas des erreurs ou des malversations.
Les contrôles sont extrêmement variés. L’idée fondamentale est que toute opération de dépense ou de recette doit être contrôlée. Les contrôles sont soit administratifs, soit parlementaires, soit juridictionnels. Ce contrôle peut aboutir à la mise en oeuvre de sanctions en cas d’irrégularités.
1 – Le contrôle hiérarchique
C’est le contrôle normal effectué au sein des administrations ; il est assuré sur les ordonnateurs par les différents ministres, il est assuré sur les comptables par la hiérarchie spéciale des comptables publics, ainsi que les inspecteurs des finances qui font de fréquentes vérifications.
2 – Le contrôle de l’administration des finances sur les ordonnateurs
Ce contrôle est extrêmement varié, il s’exerce à la fois par les contrôleurs financiers, par les vérifications faites par les comptables au moment de régler les dépenses ainsi que par les inspecteurs des finances qui exercent une surveillance financière générale sur les activités administratives.
3 – Le contrôle parlementaire
Le contrôle en cours d’exécution du budget résulte tout simplement de l’ensemble des pouvoirs de contrôle que le parlement possède envers le gouvernement (rapports, questions orales ou écrites, investigations).
Le parlement exerce également un contrôle a posteriori sous forme de la loi de règlement, cette loi est votée après que le budget a été exécuté, et destinée à constater s’il l’a été correctement, c’est à dire conformément aux autorisations budgétaires initiales ; mais ce contrôle n’est pas très efficace, car il s’exerce trop tard (le projet de loi de règlement doit être déposé à la fin de l’année qui suit l’année d’exécution du budget).
4 – Le contrôle de la cour des comptes
La cour des comptes est chargée d’assurer le contrôle supérieur de l’exécution des lois de finances (article 96 de la constitution) Elle s’assure de la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes soumis à son contrôle.
La cour contrôle la conformité de la comptabilité tenue par les comptables et celle tenue par les ordonnateurs.
Les jugements rendus par la cour des comptes présentent quelques particularités :
La première est que à la différence de ce qui se passe devant les autres tribunaux, la cour des comptes n’est pas seulement saisie dans les cas où il y a contestation sur la régularité d’un compte. La cour doit vérifier tous les comptes, qu’ils donnent ou non lieu à litige. Toutefois la cour n’a pas à connaître des comptes de tous les comptables publics ; en effet les comptes des comptables inférieurs, subordonnés aux trésoriers payeurs généraux, sont repris par ceux-ci et ne sont pas par conséquent directement soumis à la cour.
La deuxième particularité du jugement des comptes par la cour est que celle-ci est seulement chargée d’apprécier la régularité objective du compte, la régularité du compte pris en lui-même, indépendamment de la question de la responsabilité éventuelle du comptable. Ainsi par exemple, s’il manque de l’argent dans la caisse d’un comptable parce que celle-ci a été cambriolée sans que le comptable ait commis aucune faute ou imprudence, la cour déclarera le
comptable en débet ; cela ne veut pas dire que le comptable aura nécessairement à en supporter la charge ; cela veut dire simplement qu’il n’appartient pas à la cour des comptes d’apprécier la responsabilité personnelle du comptable, c’est le ministre qui en appréciera cette responsabilité, sous réserve naturellement d’un recours possible devant les juridictions ordinaires. On exprime cela en disant que la cour des comptes juge le compte et non pas le
comptable.
La cour des comptes rend compte au roi de l’ensemble de ses activités (article 97 de la constitution).